Inhalt
Einleitung
Ich möchte zu Beginn meiner Erklärung der Mittelmeerakademie für diplomatische Studien meinen tiefen Dank für die Einberufung dieser Konferenz über moderne Diplomatie aussprechen. Zum ersten Mal kommen Spitzenspezialisten aus verschiedenen Ländern zusammen, um Diplomatie als Instrument der internationalen Kommunikation und Verhandlung in allen Aspekten zu diskutieren. Es ist kein Zufall, dass Malta dieses Treffen initiiert hat. Für alle, die in der internationalen Politik tätig sind, ist dieses Land seit den ersten Tagen seiner Unabhängigkeit im Jahr 1964 mit einer sehr erfolgreichen Diplomatie verbunden. Die Handschrift der maltesischen Diplomatie zeigt sich deutlich in den Aktivitäten der Vereinten Nationen und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa bei der Förderung der regionalen Zusammenarbeit im Mittelmeerraum.
Unsere Konferenz ist eine sehr aktuelle Veranstaltung. Jedes Mal, wenn eine große Transformation im internationalen System stattfindet, wird die Rolle der Diplomatie in der Weltpolitik überarbeitet. Jahrhunderts auf der internationalen Tagesordnung, und jetzt, an der Schwelle zum neuen Jahrtausend, findet die Debatte erneut statt. Der Meinungsaustausch unter den Teilnehmern wird dazu beitragen, besser zu verstehen, was der Zweck und die Methode der Diplomatie im Zeitalter der globalen Transformation sein sollte.
Die Bemühungen der internationalen Gemeinschaft, diplomatische Lösungen für die gegenwärtige Irak-Krise zu finden, schließen sich an einen ergänzenden Punkt unserer Konferenz an.
Neue Herausforderungen
Vor hundert Jahren wurde die Frage nach der Zukunft der Diplomatie als Ergebnis des technologischen Fortschritts aufgeworfen – der Erfindung des Radios und des Telegraphen und der Intervention der Öffentlichkeit in den Bereich der Außenpolitik. Der erste Faktor brachte die Befürchtung mit sich, dass Diplomaten „Ehrenpostboten“ werden würden, und der zweite warf die Frage der offenen Diplomatie auf. Die Rolle der Diplomatie im zwanzigsten Jahrhundert wurde jedoch nicht durch diese beiden Faktoren eingeschränkt.
Die Funktionsweise der Diplomatie wird durch eine komplizierte Kombination verschiedener miteinander verbundener Faktoren beeinflusst, und ich möchte mit einer kurzen Analyse ihrer Auswirkungen auf die Entwicklung der Diplomatie beginnen.
Zunächst gibt es eine Reihe politischer Faktoren. Jahrhunderts haben zwei Weltkriege, der Kalte Krieg, die Rivalität zweier Supermächte, die Ideologisierung internationaler Angelegenheiten und die militärische Konfrontation die Diplomatie zu einem Nebeninstrument der Machtpolitik und Ideologie gemacht. Infolgedessen hat die Diplomatie sehr oft den „Tanz des Todes“ ausgeführt.“ Das Ende des Kalten Krieges hat die internationale politische Szene radikal verändert. Darüber hinaus stehen wir heute vor einem Wandel des zivilisatorischen Paradigmas, der nicht nur die wichtigsten Einheiten der Weltpolitik – die Staaten – betrifft, sondern auch neue Akteure in den Vordergrund der internationalen Beziehungen rückt.
Der wichtigste politische Faktor, der die Diplomatie beeinflusst, ist der relative Rückgang der Rolle der nationalen Regierungen. Die Regierungen stehen heute in einem harten Wettbewerb mit anderen Akteuren. Der Privatsektor, religiöse Gruppen, Einwanderer, Medien und andere Akteure der Zivilgesellschaft fordern von der Regierung, dass ihre Interessen berücksichtigt werden und dass sie bei der Gestaltung und Umsetzung der Außenpolitik ein Mitspracherecht haben. Die Menschen wollen frei reisen, Geschäfte im Ausland tätigen oder an verschiedenen Arten des kulturellen Austauschs teilnehmen.
Die vielleicht aktivsten „Eindringlinge“ in die moderne Diplomatie von außen sind Nichtregierungsorganisationen (NGOs). Dies ist besonders gut aus der Sicht der Vereinten Nationen zu sehen. Zum Beispiel gibt es in Genf derzeit etwa 1.400 NGOs, die offiziell beim UN-Büro registriert sind. Alle von ihnen sind international und haben Niederlassungen in mindestens zwei oder mehr Ländern. Obwohl sich ihr Status von dem der Diplomaten unterscheidet, nehmen sie in der Praxis häufig am diplomatischen Prozess teil, insbesondere an der Förderung und Diskussion von Themen wie Menschenrechte und Umweltschutz. Internationale Entscheidungen werden heutzutage häufiger nach den Meinungen der NGOs gestaltet. Allmählich erweitern sie ihren Einflussbereich. Im vergangenen Jahr verhinderten NGOs die Annahme des Übereinkommens über das Urheberrecht in elektronischen Medien, das von der Internationalen Fernmeldeunion vorbereitet wurde. Das vielleicht anschaulichste Beispiel ihres Einflusses ist die weltweite Kampagne zum Verbot von Antipersonenminen, die im Dezember letzten Jahres in Ottawa zur Unterzeichnung des Übereinkommens über das Verbot des Einsatzes, der Lagerung, der Herstellung und der Weitergabe von Antipersonenminen führte.
Seltsamerweise tragen nicht nur NGOs, sondern auch die Legislative der Staaten selbst zu diesem diplomatischen Prozess bei. Die Parlamentarier der Welt haben erfolgreich eine Struktur der globalen und regionalen Interaktion aufgebaut und beanspruchen nun eine Rolle bei diplomatischen Treffen, die traditionell der Exekutive vorbehalten war.
Ein wichtiger Aspekt der „Degovernmentalisierung“ der auswärtigen Angelegenheiten ist die wachsende Beteiligung an den internationalen Interaktionen lokaler oder provinzieller Behörden. Ich hatte die Gelegenheit, dieses Phänomen bei zahlreichen Gelegenheiten zu beobachten. Zum Beispiel ist es nicht ungewöhnlich, dass die Leiter einer lokalen Regierung eine UN-Agentur besuchen, weil sie direkt und nicht über die nationale Regierung an ihren Programmen teilnehmen möchten. Vor ein paar Jahren war das schwer vorstellbar. Während der Konferenz der Bürgermeister der Mittelmeerstädte in Barcelona erkannten viele, dass sie oft engere wirtschaftliche oder kulturelle Beziehungen zu ihren Partnern auf der anderen Seite des Meeres haben als zu ihren nationalen Hauptstädten. Viele große Städte und Provinzen verfügen über genügend Ressourcen, um nicht nur die nationalen Regierungen zu beeinflussen, sondern auch ihre eigenen „diplomatischen“ Agenturen zu unterhalten.
Die unmittelbare Konsequenz dieser Entwicklung für die Diplomaten ist, dass sie sich nun neben ihren Kollegen, die formal anerkannte Staaten vertreten, auch mit zahlreichen anderen nichtstaatlichen Kollegen auseinandersetzen müssen, die ihre eigene „Außenpolitik“ betreiben.“
Auf der Makroebene ist eine der wichtigsten Entwicklungen die Verbreitung multinationaler Institutionen und regionaler und subregionaler Organisationen. EU, APEC, ASEAN, GUS, NAFTA – dies ist nur eine kurze Liste der bekanntesten transnationalen Strukturen, die einen Teil der Souveränität ihrer Mitglieder beanspruchen. Das Hauptmotiv hinter ihrer Gründung ist dasselbe wie im Fall der verstärkten Tätigkeit der lokalen Behörden – die Erleichterung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und die Abschwächung oder Beseitigung von Beschränkungen, die von den Nationalstaaten auferlegt werden, wie z. B. Zölle.
Die zweite Gruppe von Faktoren, die das Leben eines modernen Diplomaten immer schwieriger machen, ist wirtschaftlicher Natur. Generell würde ich sagen, dass die Wirtschaftsdiplomatie allmählich die traditionelle politikorientierte Diplomatie übernimmt. In den letzten Jahren wurde viel über das phänomenale Wachstum transnationaler wirtschaftlicher Interaktionen geschrieben. Mit der enormen Ausweitung des internationalen Handels, der Macht privater Unternehmen und dem elektronischen Geldtransfer stellen private Unternehmer und Fondsmanager die Zentralbanker und Finanzminister in den Schatten.
Inzwischen wird die internationale Wirtschaft immer wettbewerbsfähiger. Mit der rasanten Entwicklung der Länder des Pazifischen Raums und der Öffnung der Volkswirtschaften so großer Staaten wie China und Russland nach außen hat sich der Weltmarkt dramatisch erweitert, aber auch die Anzahl der Wirtschaftsakteure. Überall geht es den Regierungen in erster Linie darum, die Wettbewerbsfähigkeit ihrer Volkswirtschaften zu erhalten. Dementsprechend kontrollieren private wirtschaftliche Entscheidungen jetzt weitgehend die politischen Entscheidungen der Regierungen, und Diplomaten müssen mehr Zeit und Energie als je zuvor für die Schaffung eines günstigen Umfelds für Handel und Gewerbe aufwenden.
Last but not least ist ein wichtiger Faktor, der die moderne Diplomatie beeinflusst, die Revolution in der Telekommunikation. Dies ist ein großes Thema, das besondere Aufmerksamkeit verdient. Von besonderer Bedeutung für die diplomatischen Dienste sind zwei technologische Entwicklungen – der Satellitenrundfunk und die digitalen Netze einschließlich des Internets. Ich werde auf das technologische Problem nicht näher eingehen, da wir heute Nachmittag eine Sondersitzung zu diesem Thema haben werden. Ich möchte Ihnen nur einige Beispiele für den Einsatz moderner Technologie bei den Vereinten Nationen nennen.
Eine der Aufgaben der bei der UNOG akkreditierten diplomatischen Vertretungen besteht darin, UN-Dokumente zu sammeln und an ihre Außenministerien oder andere Regierungsbehörden in ihren Hauptstädten zu senden. Vor einigen Jahren hat UNOG ein elektronisches System zur Verteilung von Dokumenten eingeführt. Es ist nicht mehr notwendig, dass die Mitarbeiter der Missionen Dokumente im Palais des Nations abholen – sie können sie über eine Computerverbindung erhalten, ohne ihre Büros zu verlassen. Jetzt sind wir dabei, eine weitere Innovation einzuführen. Bald wird die Dokumentendatenbank mit dem Internet verbunden sein. Dementsprechend können die Außenministerien die benötigten Dokumente unter direkter Umgehung der Missionen abrufen. Tatsächlich haben einige Außenministerien diesen neuen Dienst bereits abonniert, und wir haben begonnen, Anfragen nach bestimmten Dokumenten zu erhalten. Dies könnte insbesondere bedeuten, dass die Missionen eine ihrer Funktionen verlieren.
Um ein weiteres Beispiel zu nennen, werden derzeit die leitenden Angestellten der Vereinten Nationen mit Videokonferenzgeräten ausgestattet. Diese Technologie ist bereits in vielen großen Unternehmen weit verbreitet. Die Kabinettssitzungen des Generalsekretärs finden unter Beteiligung von Führungskräften in Genf, Wien und Nairobi unter Verwendung von Videogeräten statt. Ich verstehe, dass nationale ausländische Dienste auch mit dieser Art von Einrichtung experimentieren. In Zukunft könnten wir uns leicht eine Situation vorstellen, in der Präsidenten, Premierminister oder Außenminister in der Lage wären, neben der gleichzeitigen Datenübertragung auch direkte, sofortige persönliche Kommunikation miteinander zu führen. Die Folgen dieser technologischen Entwicklung für die diplomatischen Dienste könnten erheblich sein. Wie sollte sich die Rolle der Botschaften oder der Missionen in diesem Umfeld verändern?
All dies zeugt von der zunehmenden gegenseitigen Abhängigkeit in der Welt. Jetzt können sich Probleme, die einen Teil der Weltbevölkerung betreffen, sehr schnell auf den gesamten Planeten ausbreiten. Wie die Passagiere von Leonardo da Vincis Schiff teilen wir alle – reich und arm, Frauen und Männer, Jung und Alt, Weiß und Schwarz – ein gemeinsames Schicksal. Albert Einstein: „Die Welt ist eins oder nichts.“
Der Prozess der Globalisierung, der die „Einheit“der Welt stärkt, wird gleichzeitig von der Fragmentierung und Lokalisierung durch die wachsende Kluft zwischen reichen und armen Nationen begleitet. Darüber hinaus ist dieser Prozess durch die Beschleunigung des Ereignistempos gekennzeichnet. Die Zeit ist „komprimiert“ geworden.“
All diese Veränderungen bringen neue Herausforderungen für die Diplomatie auf globaler Ebene mit sich: die Aufrechterhaltung eines positiven Friedens und einer umfassenden Sicherheit, Demokratisierung, Förderung der Menschenrechte, wirtschaftliche Zusammenarbeit und nachhaltige Entwicklung, Erleichterung humanitärer Maßnahmen, Prävention von Terrorismus und kriminellen Aktivitäten.
Heute ist die Diplomatie aufgerufen, politischen und wirtschaftlichen Führern zu helfen, die globalen Veränderungen auf evolutionäre, gewaltfreie, demokratische und regelbasierte Weise zu kanalisieren. Eine ihrer obersten Prioritäten ist die Förderung guter Regierungsführung auf nationaler und internationaler Ebene. Die Aussicht auf gute Regierungsführung bietet die Chance für die Renaissance der Diplomatie, die im Laufe der Jahrhunderte die Rolle eines Vermittlers zwischen den Regierungen gespielt und auf diesem Gebiet einzigartige Erfahrungen gesammelt hat. Jetzt hat es die Chance, ein Instrument der internationalen Governance zu werden. Wie kann die Diplomatie mit dieser neuen Herausforderung umgehen?
Diplomatie als Instrument guter Regierungsführung
Zunächst möchte ich betonen, dass es für die moderne Diplomatie, deren einziges Kapital die Software ist, wichtig ist, ein Gleichgewicht zwischen traditionellen Innovationen zu wahren. Trotz aller Veränderungen im internationalen Umfeld sind die bisherigen Erfahrungen der Diplomatie von großem Wert, und es ist letztendlich wichtig, die Verbindungen rechtzeitig aufrechtzuerhalten. Die klassischen Diplomatentexte von François De Calliers, Harold Nicolson, Ernest Sato und Jules Cambon sind für einen Diplomaten heute genauso nützlich wie vor einem Jahrhundert.
Eine der wichtigsten Lehren aus der Geschichte der Diplomatie ist, dass die persönlichen Faktoren weiterhin eine Schlüsselrolle spielen. So weit zurück wie im siebzehnten Jahrhundert, ein großer Franzose in der Diplomatie, François De Calliers schrieb: „Der gute Diplomat muss einen aufmerksamen Geist haben, eine Gabe der Anwendung, die es ablehnt, von Vergnügungen oder frivolen Vergnügungen abgelenkt zu werden, ein gesundes Urteilsvermögen, das das Maß der Dinge so nimmt, wie sie sind, und das auf kürzesten und natürlichsten Wegen direkt zum Ziel geht, ohne in bedeutungslose und endlose Verfeinerungen und Feinheiten zu wandern. Der Diplomat muss schnell, einfallsreich, ein guter Zuhörer, höflich und angenehm sein. Vor allem muss der gute Verhandler genug Selbstbeherrschung besitzen, um der Sehnsucht nach dem Sprechen zu widerstehen, bevor er sich überlegt hat, was er eigentlich sagen will. Er muss eine ruhige Natur haben, Narren gerne leiden können, was nicht immer einfach ist, und sollte nicht dem Trinken, Spielen oder anderen Fantasien überlassen werden. Er sollte auch Kenntnisse in Literatur, Naturwissenschaften, Mathematik und Recht haben.“
An der Schwelle des zwanzigsten Jahrhunderts beschrieb ein anderer berühmter Autor, der britische Diplomat Ernest Sato, Diplomatie als eine Anwendung von Intellekt und Takt, um auswärtige Angelegenheiten zu führen. Meiner Ansicht nach ist ein moderner Diplomat diskret, praktisch, vorsichtig und verantwortungsbewusst. Ich denke auch, dass in der modernen Diplomatie das Gefühl der Dynamik von entscheidender Bedeutung ist. Insgesamt sind Diplomaten sehr gut darin, die Traditionen ihres Berufs zu bewahren. Es gibt jedoch viel im Erbe der Vergangenheit, das die Diplomatie aufgeben muss. Leider haben sich die Mechanismen der traditionellen Diplomatie trotz der Veränderungen, die in den letzten Jahren für die Diplomatie von großer Bedeutung waren, kaum angepasst. Der Kalte Krieg ist aus der Diplomatie verschwunden, aber in vielen Fällen bleibt das diplomatische Verhalten ihm treu. Dazu gehört unter anderem, nur in Bezug auf das Machtgleichgewicht zu denken. Methoden der Diplomatie sind immer noch stark vom militärischen Denken beeinflusst – Diplomatie als Krieg mit anderen Mitteln oder als Nullsummenspiel.
Um ein wirksames Instrument guter globaler Regierungsführung zu werden, muss die Diplomatie zunächst die Stereotypen der Ideologie und der militärischen Konfrontation überwinden. Ihre Aufgabe besteht heute darin, nicht nach dem Gleichgewicht der Macht, sondern nach dem Gleichgewicht der Interessen zu suchen. Die oberste Priorität besteht heute darin, die traditionellen Methoden der Diplomatie – die Suche nach Kompromisslösungen – in vollem Umfang wiederzubeleben. Die Alles-oder-Nichts-Mentalität funktioniert nicht mehr. Ein partieller und ausgewogener Ansatz ist eine Antwort auf die neuen geopolitischen und wirtschaftlichen Realitäten.
Nach den politischen Stereotypen des Kalten Krieges gelten Diplomaten verschiedener Länder als Gegner, von denen jeder versucht, sein Ziel auf Kosten des anderen zu erreichen. Zweifellos besteht die Hauptaufgabe eines Diplomaten darin, die nationalen Interessen seines Landes zu schützen. Wir alle haben jedoch ein gemeinsames Ziel – gute Regierungsführung sowohl auf globaler als auch auf nationaler Ebene. Wir alle streben nach einer besseren Welt, einer Welt ohne Gewalt und Armut, einer Welt, die Sicherheit und Gerechtigkeit für alle bietet. Daher müssen Diplomaten lernen, zusammenzuarbeiten, ohne die nationalen Interessen ihrer Länder zu opfern. In vielen anderen Berufen kann man die Existenz eines Unternehmensgeistes bezeugen. Leider kommt es unter Diplomaten nicht oft vor. Solche Clubbeziehungen könnten jedoch für jeden von ihnen eine große Hilfe sein.
Der korporative Geist der diplomatischen Gemeinschaft bedeutet nicht, dass Korporatismus Vorrang vor den nationalen Interessen des Landes haben sollte, das ein Diplomat vertritt. Durch die Artikulation der nationalen Interessen seines Landes bietet der Diplomat die Möglichkeit, seine Position besser zu verstehen. Dies macht das Land berechenbar in seinem internationalen Verhalten, das in unserer Zeit des Wandels von größter Bedeutung ist. Versuche, sowohl einer ausländischen Regierung als auch seiner eigenen Regierung zu gefallen, erweisen dem Diplomaten einen schlechten Dienst.
Die internationale diplomatische Partnerschaft ist heute realisierbarer als zuvor, insbesondere aufgrund der schrittweisen Vereinheitlichung der nationalen Diplomatie-Stile. Internationale Organisationen und multilaterale Diplomatie sind wirksame „Schmelztiegel“ kultureller Unterschiede. Diplomatische Methoden werden universell. Es gibt jedoch immer noch nationale Stile, die in der praktischen diplomatischen Arbeit untersucht und berücksichtigt werden sollten. Der nationale Stil ist schwer zu definieren, obwohl er ein wichtiger Bestandteil der Kunst der Diplomatie ist. Aber natürlich sollte ein nationaler Stil nicht mit einem unangemessenen Verhalten vermischt werden, wenn ein sogenannter Diplomat lokale kulturelle, religiöse und spezifische Merkmale anderer Nationen missachtet.
Ein weiteres Klischee betrifft die Vertraulichkeit in der Diplomatie. Der Diplomatie wird oft zu viel Geheimhaltung vorgeworfen, und tatsächlich wurde die Diplomatie jahrhundertelang ausschließlich privat geführt. Der Kalte Krieg hat dieses Verhaltensmuster enorm verstärkt. In der Welt der Offenheit und des freien Informationsflusses wirkt der Kult der diplomatischen Vertraulichkeit jedoch eher archaisch. Obwohl jeder professionelle Diplomat weiß, dass Vertraulichkeit in bestimmten Situationen unvermeidlich ist, bedeutet dies nicht, dass der Beruf von ihm verlangt, ruhig zu bleiben. Mangelnde Offenheit und insbesondere das Missverstehen der Wahrheit sind mit moderner Diplomatie unvereinbar. Dies führt zu dem wichtigen Problem der Interaktion zwischen Diplomatie und Massenmedien, das heutzutage besondere Aufmerksamkeit verdient.
Multilaterale Diplomatie
Alle diese Bemerkungen gelten sowohl für die bilaterale als auch für die multilaterale Diplomatie. Letzteres hat jedoch einige spezifische Probleme. Für mich ist multilaterale Diplomatie von besonderem Interesse und Anliegen, da ich täglich daran beteiligt bin. Ich möchte Ihnen einige dieser Bedenken und Ideen mitteilen, wie die multilaterale diplomatische Interaktion verbessert werden kann. Multilaterale Diplomatie wird oft als eine Art Überbau über bilaterale Diplomatie angesehen. Ich denke, das sind zwei Seiten derselben Medaille und keine schließt die andere aus. Die Interaktion zwischen bilateraler und multilateraler Diplomatie schafft ein neues politisches Verhaltensmuster. Ein gutes Beispiel sind die Verhandlungen über ein Atomtestverbot. In der Vergangenheit waren Teststoppverträge das Ergebnis bilateraler sowjetisch-amerikanischer Verhandlungen. Nur CTBT wurde auf der Abrüstungskonferenz ausgearbeitet. Der Multilateralismus hat den Bilateralismus oder andere Arten von Verhandlungen nicht ausgeschlossen. Um eine moderne technische Analogie zu verwenden, würde ich sagen, dass bilaterale Verhandlungen der Nutzung eines Mobiltelefons ähneln, während multilaterale Verhandlungen der Nutzung des Internets ähneln. Sie können sich natürlich ergänzen.
Darüber hinaus sind multilaterale Verhandlungen trotz ihres Zeitaufwands ein sehr wirksamer Schutz gegen hegemoniale und ähnliche Absichten. Dies ist zu Beginn der multilateralen Diplomatie deutlicher geworden. Als die Reihe von Kongressen, die auf den Wiener Vertrag von 1815 folgten, endlich zu Ende ging, soll der britische Außenminister Canning, der von Konferenzen zurückkehrte, einen Zustand normaler bilateraler Diplomatie gelobt haben, den er als „jeden für sich und Gott für uns alle“ zusammenfasste.“ Zweifellos schränkt die multilaterale Diplomatie die egoistischen Bestrebungen der Staaten drastisch ein.
Obwohl multilaterale Verhandlungen im Wesentlichen bilateralen Verhandlungen ähneln, wurden im Multilateralismus eine Reihe ausgefeilter Methoden und Techniken entwickelt, um umfangreiche diplomatische Interaktionen zu bewältigen. In den Vereinten Nationen und anderen multilateralen Foren gibt es eine offizielle Hierarchie von Ausschüssen und Unterausschüssen sowie ein halboffizielles System von Staatengruppen, die auf der Grundlage geografischer oder wirtschaftlicher Nähe gebildet werden. Da sind zum Beispiel die Gruppen afrikanischer, lateinamerikanischer und arabischer Staaten, die EU-Staaten oder die Gruppe der 77 Entwicklungsländer, die tatsächlich mehr als hundert Staaten umfasst.
Die vielleicht wichtigste Besonderheit der multilateralen Gespräche ist die Bedeutung der Geschäftsordnung. Wenn, wie im Fall der Vereinten Nationen, 185 Delegationen gleichzeitig miteinander kommunizieren müssen, muss es einige ziemlich klare und strenge Regeln geben, um geordnete Interaktionen aufrechtzuerhalten. Wie der bekannte britische Historiker Harold Nicolson einmal auf einer großen internationalen Konferenz feststellte, werden die Fragen der Organisation und des Verfahrens nicht weniger wichtig als die politischen Fragen. Wenn sie schlecht gehandhabt werden, können sie zu einem wichtigen Zerfallsfaktor werden.
Der Multilateralismus nach dem Kalten Krieg ist durch komplexere Agenden von Konferenzen und Verhandlungen mit einer größeren Anzahl von Themen und die wachsende Beteiligung von Experten, Bürgergruppen und NRO gekennzeichnet. Die multilaterale Diplomatie versucht, sich an diese neuen Bedingungen anzupassen. Dieser Prozess ist jedoch schmerzhaft langsam, Viele Aspekte der multilateralen Diplomatie müssen noch überarbeitet werden, angefangen bei verfahrenstechnischen und methodischen Fragen.
Zunächst sollte klar zwischen Verhandlungen und Vertragsgestaltung unterschieden werden. Der Prozess der multilateralen Verhandlungen besteht aus zwei Phasen: Sondierungen als Anfangsphase und Vertragsgestaltung als höchste Stufe. Letzteres könnte in die Definition von Parametern einer zukünftigen Vereinbarung und deren Ausarbeitung unterteilt werden. Natürlich ist die Teilung bedingt. Zwischen den einzelnen Etappen gibt es keine Berliner Mauer. Angesichts dieser einfachen Struktur ist es nicht schwierig, den Verhandlungsprozess so aufzubauen, dass das Ergebnis schnell erreicht wird und minimale Ressourcen verwendet werden. Leider verwechseln die Teilnehmer in einigen Verhandlungsforen die verschiedenen Phasen und werfen den gesamten Prozess in Unordnung. Solche Verhandlungen können Jahre dauern und aus endlosen Positionsaussagen bestehen.
Eine der bevorzugten Verhandlungsmethoden während des Kalten Krieges war die Verknüpfung von nicht verwandten Themen. Dies war eine grobe Art, das Gegenstück zu Zugeständnissen zu zwingen. Obwohl sich das internationale Umfeld drastisch verändert hat, wird diese Methode noch heute angewendet. Moderne Diplomatie braucht den gegenteiligen Ansatz. Kompromiss erfordert, was ich konstruktive Parallelität in allen Verhandlungsbereichen nenne, was voraussetzt, dass Fortschritte in einem Bereich die Möglichkeit für Fortschritte in andere Richtungen schaffen. Kompromisse sind weder eine Kapitulation noch ein Zeichen von Schwäche. Die Kunst des Kompromisses ist ein Zugeständnis in sekundären Angelegenheiten, nicht in Prinzipien. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass nicht alles von den Verhandlungsführern abhängt. Wenn es keinen politischen Willen gibt, kann selbst der beste Verhandlungsführer nicht viel tun.
Es gibt viele Debatten über die Erweiterung der Konferenzen. Meines Erachtens sind die Hauptfehler weniger auf die Erweiterung der Foren zurückzuführen, die manchmal positive Ergebnisse bei der Schaffung offener Strukturen liefert, als vielmehr auf die Art der Probleme selbst und den fehlenden politischen Willen, Kompromisslösungen zu finden.
Im Bereich der strukturierten multilateralen Diplomatie gibt es überraschende Widerstände gegen Innovationen. Die mangelnde Flexibilität der Mitgliedstaaten ist ein großes Problem bei der UN-Reform. Das kürzlich vom Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan, angekündigte Reformprogramm ist ziemlich radikal und beinhaltet erhebliche Änderungen in der Struktur der Organisation, ihren Funktionen und Prioritäten. Die von der Generalversammlung verabschiedeten Änderungen betreffen jedoch nur ein UN–Organ – das Sekretariat. Was die Umstrukturierung anderer wichtiger Gremien betrifft, so werden die Vorschläge des Generalsekretärs noch geprüft.
In der Zwischenzeit sind Veränderungen in den großen Gremien der Vereinten Nationen von entscheidender Bedeutung. Multilaterale Foren, einschließlich der Vereinten Nationen, werden häufig als zu langsam kritisiert, insbesondere wenn es um Konfliktsituationen geht. Wenn man von einem vielschichtigen, mehrdimensionalen, breiten Sicherheitsansatz, Konfliktbedrohungen und der Notwendigkeit präventiver Maßnahmen spricht, impliziert man, dass Diplomatie billiger ist als Infanteriebataillone. Diplomaten können effektiver sein, nicht indem sie Aggressionen stoppen, wenn sie einmal stattgefunden haben, sondern früher, indem sie mit zivilen Kämpfen, Grenzstreitigkeiten und der Gefahr fertig werden, die wir sehen, wenn Menschen, die von der Geographie zum Zusammenleben verurteilt sind, von ihren Führern angewiesen werden, dass es ihre Pflicht ist, andere zu hassen und zu töten. Aber es stimmt, wenn es eine Rolle für die internationale Diplomatie gibt, muss sie sich früher bewegen und besser für präventive Maßnahmen organisiert werden, die zweifellos die neue Rolle der multilateralen Institutionen als Sicherheitsnetz für Krisen und Konflikte stärken.
Was die Rolle multilateraler Institutionen bei der Konsensbildung in politischen Fragen und der Festlegung von Normen und Standards betrifft, so sollte sie durch eine verstärkte Überwachung in allen Bereichen gestärkt werden. Nehmen wir zum Beispiel die Menschenrechte. Das Gedenken an den fünfzigsten Jahrestag der Allgemeinen Erklärung erfordert eine stärkere Betonung der praktischen Umsetzung, was von uns allen verlangt, die rechtlichen Verpflichtungen noch eindringlicher zu betrachten.
Gleichzeitig darf die Diplomatie die Konfliktprävention und -lösung nicht monopolisieren. Zum Beispiel könnten die rechtlichen Instrumente umfassender genutzt werden. Der Internationale Gerichtshof, der gerade zur Lösung von Konfliktsituationen geschaffen wurde, prüft derzeit nur neun Fälle, hauptsächlich territoriale oder kommerzielle Streitigkeiten. Das Gericht hat jedoch ein beträchtliches Potenzial bei der Konfliktlösung. Nehmen wir zum Beispiel die gerichtliche Beilegung des Streits zwischen Ungarn und der Slowakei über das Projekt Gabcikovo-Nagymaros. Zu Beginn hatte der Konflikt offensichtliche und gefährliche ethnische Untertöne mit hitziger Polemik in den Medien. Nach der Einbeziehung des Gerichts wurde es schnell in eine rein technische Angelegenheit umgewandelt.
Meine letzte Beobachtung betrifft die Wechselwirkung zwischen globalen und regionalen Strukturen. Wenn die internationalen Organisationen aufblühen und der Multilateralismus in alle Lebensbereiche eindringt, muss ein sich gegenseitig unterstützendes und verstärkendes System der internationalen Organisation geschaffen werden, um sich komplementär zwischen ihnen zu entwickeln. Die Vereinten Nationen können und sollten eine aktivere Rolle als Vermittler zwischen den regionalen Strukturen spielen; es ist an der Zeit, dass der Sicherheitsrat Kapitel VIII der UN-Charta neu liest, das geschrieben wurde, als es nur zwei regionale Strukturen gab, die OAS und die LAS.
Der stellvertretende Außenminister der Vereinigten Staaten, S. Talbott, hatte absolut Recht, als er feststellte, dass „regionale Zusammenarbeit eine positive Kraft ist, wenn und nur wenn sie den positiven Aspekt der globalen Interdependenz verstärkt und die negativen bekämpft.“
Die Vereinten Nationen tun viel, um dieses Ziel zu erreichen. Das Jahrestreffen des Generalsekretärs mit Leitern regionaler Organisationen, Dreiertreffen zwischen dem Generaldirektor der UNOG, dem Generalsekretär der OSZE und dem Europarat sind gute Beispiele. Die Vereinten Nationen haben verschiedene Formen der Zusammenarbeit mit regionalen Strukturen entwickelt. Es reicht jedoch nicht aus. Jeder würde zustimmen, dass wir erst am Anfang des Prozesses stehen. Wir haben noch einen langen Weg vor uns, bevor wir ein kohärentes Muster der für beide Seiten vorteilhaften Zusammenarbeit zwischen den Vereinten Nationen und den zahlreichen mit regionalen Angelegenheiten befassten Institutionen schaffen können.
Schlussfolgerungen
Aus dieser Übersicht lassen sich einige Schlussfolgerungen ziehen. Erstens: Da Diplomatie ein Instrument guter Regierungsführung ist, sollte sie sich den neuen Herausforderungen anpassen, relevanter, offener und agiler werden, ihre Methoden ändern und die Möglichkeiten der technologischen Revolution voll ausschöpfen. Bisher war das Tempo seiner Transformation nicht immer angemessen.
Dennoch beweist die moderne Diplomatie, die eine Vielzahl von Fähigkeiten erfordert, insbesondere Vertrautheit mit der Kunst und Wissenschaft der Verhandlungen, ihre Fähigkeit, in einem neuen multikulturellen Umfeld mit verschiedenen Akteuren, einschließlich der Zivilgesellschaft, zu arbeiten.
Ich glaube fest daran, dass die Flexibilität, die immer das Markenzeichen der Diplomatie war, die Hoffnung weckt, dass sich die Diplomatie nicht nur an neue Herausforderungen anpasst, sondern auch den Staaten und anderen neuen Akteuren auf der internationalen Bühne bei ihren Bemühungen um eine bessere Welt für das einundzwanzigste Jahrhundert hilfreich sein wird.